Soedjati Djiwandono

 

Konsep-Konsep Keamanan : Pengalaman Indonesia

 
Oleh: Soedjati Djiwandono


Sering timbul kesan, seakan-akan berbagai konsep keamanan yang telah berkembang di antara negara-negara Asia-Pasifik baru muncul sejak akhir Perang Dingin. Kesan seperti itu melebih-lebihkan arti dan dampak Perang Dingin atas kawasan Asia-Pasifik, meskipun bipolarisasi Perang Dingin merupakan “tertib dunia” yang dominan dan mempunyai pengaruh mondial.

Seperti akan diuraikan di bawah, masalah keamanan Asia-Pasifik bersifat kompleks dan multi-dimensional. Berbagai konsep keamanan telah berkembang atau dikembangkan oleh negara-negara Asia-Pasifik bukan saja atas dasar Perang Dingin, tetapi terutama oleh situasi dan kondisi masin-masing negara yang bersangkutan. Dalam bab ini pengalaman Indonesia, sebagai contoh, akan menjadi fokus pembahasan.

Akhir Perang Dingin & Asia-Pasifik

Bagi Asia-Pasifik, akhir Perang Dingin sebenarnya hanya berarti lenyapnya satu dimensi masalah keamanannya. Ini tidak untuk mengecilkan arti dan dampak Perang Dingin bagi Asia-Pasifik. Sampai taraf tertentu, misalnya, Asia Tenggara terbagi juga antara kelompok negara komunis dan non-komunis, terutama karena situasi dalam negerinya yang memungkinkan gerakan komunis. Republik Vietnam Selatan waktu itu dianggap sebagai benteng atau negara garis depan bagi dunia non-komunis di Asia, yang nilainya didukung dengan “teori domino”. Seorang penulis menyatakannya demikian, “the combination of domestic instability caused by communist subversion and insurgency, and the rise of socialist regimes in the region resulted in Southeast Asia being somewhat artificially propped up as one of the key elements in the East-West confrontation in Asia

Persepsi suatu bangsa tentang keamanannya dibentuk oleh faktor-faktor internal maupun eksternal. Yang menonjol di antara faktor-faktor internal, di samping faktor geopolitik, yaitu luas wilayah dan besar penduduknya serta kekayaan alam dan posisi geografis, yang lebih-kurang bersifat konstan, adalah latar-belakang dan pengalaman sejarahnya. Pada gilirannya, faktor-faktor internal ini sebagian menentukan persepsi atau pandangan bangsa itu tentang dunia luar, yang sifatnya subjektif. Ini merupakan salah satu faktor eksternal dan membantu menntukan kebijakan keamanan dan politik luar negerinya. Dalam hubungan internasional yang didominasi onleh nagara-negara bangsa, sebagai aktor negara-negara bangsa itu bukan saja berindak sebagai subjek, tetapi juga sebagai objek kebijakan negara-negara bangsa lain. Sebab itu, kalaupun politik luar negeri sering dikatakan pada dasarnya sebagai lanjutan politik dalam negeri, sampai taraf tertentu politik luar negeri juga merupakan reaksi terhadap politik luar negeri negara-negara lain.

Sementara itu, realitas yang telah senantiansa menandai hubungan internasional dari jaman ke jaman adalah bahwa ciri hubungan antar bangsa, yang membentuk sistem politik internasional, hampir selalu ditentukan terutama oleh negara-negara besar, bagaimana pun definisinya. Dan dalam hubungan internasional kontemporer, terutama untuk Asia-Pasifik, secara tradisional negara-negara besar itu adalah Amerika Serikat, Russia (pewaris Uni Soviet dalam Perang Dingin ), RRC, dan Jepang, sedang India dan Indonesia, misalnya, mungkin dapat digolongkan sebagai negara-negara besar potensial untuk masa depan, sekurang-kurangnya dari segi luas wilayah dan jumlah penduduknya. Kepentingan dan kebijakan negara-negara besar itu menentukan pola hubungan dan interaksi antar negara di kawasan Asia-Pasifik.

Sekalipun mempunyai dampak atas kawasan Asia-Pasifik, Perang Dingin bukan satu-satunya, dan mungkin bukan pula pola hubungan negara besar yang paling dominan yang berpengaruh atas keamanan kawasan. Jika beberapa negara Asia Tenggara seperti Philipina dan Thailand, misalnya, secara resmi bersekutu melalui pengaturan keamanan dengan Amerika Serikat, baik secara bilateral maupun multilateral dalam kerangka SEATO pada waktu itu, persekutuan seperti itu tidak harus dijalin oleh suatu persepsi yang sama tentang ancaman luar, meskipun secara resmi dinyatakan demikian. Dengan kata lain, kedua negara itu tidak harus mempunyai persepsi tentang ancaman komunis Soviet sebagaimana persepsi AS. Faktor yang mengikat masing-masing dengan AS mungkin sekali adalah adanya konvergensi, dan bukannya kesamaan (commonality) kepentingan dan persepsi. Bagi Philipina, persepsinya tentang ancaman Jepang, dan bagi Thailand ancaman Cina dan Vietnam, mungkin lebih penting daripada ancaman Soviet. Begitu pula halnya dengan Pakistan, misalnya, ancaman India mungkin merupakan motif utama bagi persekutuannya dengan AS selama Perang Dingin.

Sebaliknya di Eropa, kecuali bagi beberapa negara yang secara tradisional bersikap netral, bipolarisasi Perang Dingin, yang tercerminkan oleh adanya dua kekuatan yang saling berhadapan, yaitu kekuatan NATO di satu pihak dan kekuatan Pakta Warsawa di lain pihak, didasarkan pada persepsi yang jelas dan sederhana pada pihak Barat, yaitu tentang ancaman komunis Soviet. Segera ancaman (militer) Soviet ini lenyap dengan buyarnya empirium Soviet di Eropa Timur, Perang Dingin tiba-tiba saja berakhir, yang kemudian diikuti oleh disintegrasi Uni Soviet sendiri. Bahwa segera sesudahnya timbul suatu masalah keamanan baru yang berasal dari konflik-konflik etnis yang berkepanjangan di bekas negara-negara komunis Eropa Timur merupakan fenomen yang tidak pernah diantisipasi, dan pengaturan keamanan di Eropa yang berorientasi pada Perang Dingin kelihatan tidak siap menghadapinyua. Ini terutama tercerminkan pada berlarut-larutnya konflik di Bosnia.

Tetapi di luar konteks Perang Dingin, kawasan Asia-Pasifik telah selalu mengandung dalam dirinya berbagai benih potensi konflik, baik domestik maupun regional atau antar-negara. Persaingan Timur-Barat dalam Perang Dingin cenderung memperparah situasi konflik yang ada karena dukungan yang diberikan oleh kedua blok Perang Dingin pada protagonis masing-masing dalam konflik-konflik itu demi kepentingan mereka sendiri. Tetapi kalaupun tidak jarang demi kepentingan persaingan mereka sendiri negara-negara besar itu mungkin mendorong konflik-konflik seperti itu, tidak selalu mereka itu merupakan sumber utama.

Meskipun demikian, bagaimana pun selama Perang Dingin konflik-konflik seperti itu sering melanda Asia-Pasifik, di samping benih-benih potensi konflik di masa depan. Situasi konflik yang berkepanjangan di Kamboja, bahkan setelah pemilu di bawah pegawasan dan pengelolaan PBB, di Myanmar, dan di PNG merupakan beberapa contoh, yang kesemuanya konflik domestik, sekalipun konflik Kamnboja sejak awal melibatkan kekuatan-kekuatan luar. Dan contoh-contoh konflik antar negara aktual maupun potensial cukup banyak, seperti antar negara ASEAN sendiri, misalnya antara Malaysia dan Indonesia tentang pulau-pulau Sipadan dan Ligitan; antara Malaysia dan Singapura tentang pulau Batu Puteh, dan yang paling serius antara Malaysia dan Philippina tentang Sabah. Kemudian telah berlangsung pertikaian tentang kepulauan Spratly di Laut Cina Selatan, yang melibatkan 4 negara ASEAN (Brunei Darussalam, Malaysia, Philippina, dan Vietnam), Cina dan Taiwan.

Di luar Asia Tenggara, kita masih menyaksikan pertikaian Jepang-Rusia tentang kepulauan Kurile; masalah Cina-Taiwan; dan ketegangan di semenanjung Korea. Lagipula, dapat diduga bahwa kendati berakhirnya Perang Dingin, politik internasional akan tetap ditandai oleh persaingan antar negara, terutama negara besar, yang selalu menandai hubungan internasional sepanjang masa. Memang, dengan berakhirnya Perang Dingin, mungkin persaingan itu tidak akan lagi ditandai oleh konfrontasi militer, dan lebih atas keuntungan ekonomi dan perdagangan seperti akses pada sumber-sumber alam dan pasar bagi ekspor barang maupun jasa, dan atas pengaruh politik atau budaya.

Mencari Konsep Kemanan

Mengingat situasi keamanan seperti diuraikan di atas, yang berbeda dari situasi keamanan di Eropa, usaha mengembangkan konsep keamanan oleh negara-negara Asia-Pasifik tanpa terlalu ditentukan oleh bipolarisasi Perang Dingin, telah mulai jauh-jauh hari sebelum akhir Perang Dingin. Kendati persekutuannya dengan AS, misalnya, Jepang telah lama mengembangkan konsep keamanan yang disebut sebagai comprehensive security. Konsep itu dikembangkan atas dasar keprihatinan keamanan (security concern) Jepang tidak saja dalam pengertian militer, tetapi juga dalam pengertian ekonomi.

Malaysia juga telah mengembangkan versinya sendiri dari konsep comprehensive security . Titikberat doktrin Malaysia pada tiga lapis keamanan -internal, ASEAN, dan regional (Asia Tenggara) - didasarkan pada pengalamannya masa lampau. Pengalaman internalnya berasal dari pemberontkan komunis, dan pengalaman regionalnya nampaknya berasal dari politik konfrontasi Indonesia.

Singapura telah mengembangkan doktrin yang disebut “pertahanan total” (total defense). Doktrin Malaysia dan Singapura pada hakikatnya merupakan apa yang disebut strategy of denial , yang bertujuan untuk mencegah agar pihak penyerang tidak dapat memperoleh kemenangan. Musa Hitam, waktu itu sebagai Wakil Perdana Menteri malaysia, menggambarkan negerinya dengan mengatakan bahwa “What any aggressor will find is that we are like a lump of steel - posible to swallow but impossible to digest”. Begitu pula, ketika itu Perdana Menteri Lee kuan Yew pernah membandingkan negerinya dengan seekor “udang yang berracun” (poisonous shrimp) : ikan besar yang memakannya akan mati.

Di bawah pemerintahan Orde Baru di Indonesia telah dikembangkan konsep “ketahanan nasional” dan “ketahanan regional”. Meskipun terdapat perbedaan dalam hal peristilahan, dan meskipun peristilahan yang sama, seperti istilah comprehensive security yang dipergunakan oleh pihak Jepang dan Malaysia, mempunyai latar-belakang sejarah dan cara menguraikan dan merumuskannya berbeda, hakikatnya sama. Kedua istilah itu, comprehensive security dan ketahanan nasional (dan regional), terutama di antara negara-negara ASEAN, nampak telah diterima dan dipergunakan praktis sebagai sinonim, meskipun “ketahanan nasional” dan “ketahanan regional” telah dipergunakan dalam dokumen-dokumen ASEAN, khususnya Deklarasi Kerukunan ASEAN (Declaration of ASEAN Concord ) tahun 1976. Lagi pula, meskipun terdapat konsep-konsep lain seperti common security dan cooperative security, konsep comprehensive security umumnya telah diterima oleh negara-negara Asia-Pasifik.

Pengalaman Indonesia

Indonesia mencapai kemerdekaannya melalui revolusi. Ini sudah merupakan conventional wisdom di negeri ini. Tetapi kenyataan sebenarnya adalah bahwa kemerdekaan Indonesia diperoleh melalui kombinasi antara diplomasi (garis pertama”) dan perjuangan bersenjata (“garis kedua”).

Strategi ganda revolusi Indonesia sebenarnya mencerminkan sikap ambivalensi. Penggunaan perjuangan bersenjata sebagian mencerminkan optimisme dan kepercayaan atas kekuatan sendiri. Di pihak lain, diplomasi mencerminkan kelemahan menghadapi tantangan luar. Dan sebagaimana pengalaman revolusi nasional Indonesia membentuk pelaksanaan politik luar negeri yang ambivalen, yuaitu politik “bebas-aktif”, pangalaman itu juga membentuk pandangannya yang ambivalen tentang dunia. Di satu pihak, dunia luar dilihat seakan penuh dengan kekuatan-kekuatan yang senantiasa mengancam kemerdekaan dan integritasnya serta mengeksploitasi kekayaan dan posisinya yang strategis. Sebagai bangsa yang baru saja bebas dari kolonialisme, Indonesia sangat gigih dengan kemerdekaan dan integritas nasionalnya. Dan ini disertai sikap anti-konialisme, yang dinyatakan di dalam konstitusinya.

Di lain pihak, dunia yang hostile itu sekaligus dianggap sebagai sumber dukungan dan bantuan. Selama tahun-tahun revolusi, dunia itu terutama merupakan sumber dukungan moral dan diplomatik bagi perjuangan kemerdekaan Indonesia. Ia juga merupakan sumber bantuan dalam berbagai bentuknyasegera setelah kemerdekaan tercapai. Kenyataan ini berlanjut hingga sekarang.

Sebab itu, politik bebas-aktif yang mencerminkan ambivalensi itu tidak membuat Indonesia bersikap bellicose dan belligerent dalam pelaksanaan politik luar negerinya, hingga dimulainya politik konfrontasi, ketika sikap anti-kolonialismenya menjadi semakin militan. Karena menyadari kelemahannya setelah kemerdekan tercapai, Indonesia tidak ingin terlibat dalam kemungkinan konflik antara kedua blok Perang Dingin, dan menghendaki perdamaian serta persahabatan dengam semua bangsa.

Juga kegigihan akan kemerdekaan yang disebabkan oleh pengalaman revolusi telah membuat Indonesia begitu enggan dan peka terhadap apa pun yang kelihatan sebagai subservience pada kekuatan asing. Sebab itu persekutuan dengan salah satu blok Perang Dingin tidak bisa lain diinterpretasikan demikian. Sampai tarat tertentu, keengganan itu juga disebabkan oleh kekecewaan Indonesia dengan politik AS dan Uni Soviet selama perjuangan kemerdekaannya. Di mata Indonesia, politik mereka didorong lebih oleh kepentingan mereka sendiri daripada prinsip hak menentukan nasib sendiri bagi Indonesia. Bagi Indonesia politik bebas-aktif tidak hanya untuk menjamin perdamaian dan persahabatan dengan segala bangsa dan menjamin kebebasan dan kemerdekaan, tetapi juga menambah kesempatan untuk menerima bantuan dari negara mana pun, terlepas dari orientasi dan peresekutuan mereka dalam Perang Dingin. Politik seperti itu dimaksudkan untuk kepentingan pembangunan Indonesia.

Pandangan yang ambivalen tentang dunia juga memungkinkan Indonesia melaksanakan politik luaar negerinya dengan cara yang berbeda bahkan seringkali kelihatan bertentangan sesuai dengan keadaan dan kepentingannya. Sementara itu, pandangan internasional maupun posisi politik luar negerinya tetap tidak berubah. Pelaksanaan politik luar negeri Indonesia selama periode demokrasi parlementer, selama satu dasawarsa sejak penyerahan kedaulatan, misalnya, berbeda secara menyolok dari politik konfrontasi selama periode Demokrasi Terpimpin. Dan selama dua periode itu Indonesia tetap anti-kolonial dalam pandangan internasionalnya dan bebas serta aktif dalam politik luar negerinya. Tetapi kecuali untuk suatu periode yang singkat, politik luar negeri Indonesia sebelum konnfrontasi tidak terlalu bebas dan aktif .Perjuangan untuk memperoleh kembali Irian Barat (sekarang Irian Jaya) tidak lebih dari usaha-usaha yang tidak berhasil di PBB untuk menggalang tekanan terhadap Belanda hanya sekedar agar Belanda bersedia melakukan perundingan lagi dengan Indonesia mengenai status wilayah itu. Perundingan-perundingan bilateral sebelumnya telah mengalami jalan buntu.

Perubahan politik luar negeri Indonesia yang secara relatif pasif, low profile, dan agak pro-Barat ke politik konfrontasi dengan corak yang sangat anti-Barat terjadi hampir segera setelah perubahan di dalam negeri dari sistem parlementer ke sistem Demokrasi Terpimpin. Sejak itu praktik politik luar ngeri Indonesia, terutama dalam konfrontasi dengan Belanda karena masalah Irian Barat, dan kemudian terhadap Malaysia, semaki keras dan militan anti-konialisme. Pendudukan Belanda atas Irian Barat semakin memperkuat ketakutan akan kolonialisme, yang di mata Indonesia langsung mengancam keamanan, kemerdekaan, dan keutuhan nasionalnya.

Beberapa faktor membuat sikap anti-kolonialisme Indonesia semakin bersifat anti-Barat. Di satu pihak, posisi Belanda dalam hal Irian Barat terus didukung oleh dunia Barat, terutama AS, yang bersifat netral sebelum akhirnya berubah ke arah penyerahan Irian Barat kepada Indonesia. Ini tidak dapat diinterpretasikan lain kecuali mendukung status quo, dan ini artinya mendukung Belanda. Sikap AS ini menyerupai sikapnya selama tahun-tahun awal revolusi Indonesia. Tambahan pula, keterlibatan AS dalam peristiwa pemberontakan PRRI/Permesta tahun 1958 memperkuat kecurigaan bahwa kekuatan-kekuatan tertentu memang berusaha memecah Indonesia. Di pihak lain, seperti terlihat di PBB, dalam pertikaiannya dengan Belanda, Indonesia didukung bukan saja oleh negara-negara Asia-Afrika, tetapi juga oleh Uni Soviet dan sekutu-sekutunya.

Sementara itu, didalam negeri sendiri, kekecewaan dengan pelaksanaan demokrasi parlementer, yang telah diimpor dari Barat dan pada mulanya dipergunakan sebagai konsesi kepada Barat agar dapat berunding dengan Belanda, memperkuat juga sikap anti-Barat. Dan perubahan pandangan politik luar negeri Indonesia dari orientasi pro-Barat menjadi anti-Barat semakin mempererat hubungannya dengan Uni Soviet.

Tetapi kecenderungan itu menjadi nyata dengan diterapkannya Demokrasi Terpimpin dan dilaksanakannya politik konfrontasi, mula-mula terhadap Belanda dalam perjuangan Irian Barat, dan kemudian terhadap Malaysia. Faktor kunci dalam perubahan yang radikal ini adalah peranan dan pandangan Presiden Soekarno. Obsesinya dengan Irian Barat dan sikap anti-kolonialnya yang militan mednorongnya untuk tidak lagi melihat dunia dalam konteks antagonisme idologi kedua blok dalam Perang Dingin, melainkan sebagai perjuangan nasional seluruh dunia melawan kolonialisme dan imperialisme. Inilah perjuangan the newly emerging forces atau NEFOS, yaitu negara-negara baru di Asia, Afrika dan negara-negara sosialis, melawan the old established order atau OLDEFOS, yaitu kekuatan-kekuatan kolonialis dan imperialis Barat. 

Perubahan Persepsi

Pada dasarnya Indonesia di bawah pemerintahan Orde Baru masih memiliki pandangan yang ambivalen tentang dunia. Tetapi persepsinya tentang ancaman luar mengalami perubahan. Kekuatan-kekuatan luar, terutama negara-negara besar, sampai taraf tertentu teap dianggap sebagai potensi sumber ancaman luar. Tetapi potensi ancaman luar ini tidak lagi mengambil bentuk serangan langsung, pendudukan dan aneksasi yang mengancam keberadaan dan keutuhan Indonesia sebagai negara yang merdeka dan berdaulat. Ancaman luar itu dipersepsikan sebagai megambil bentuk campurtangan oleh negara-negara besar dalam masalah-masalah domestik negara-negara AsiaTenggara demi kepentingan mereka sendiri, khususnya dalam persaingan antar mereka. Ini berlaku bagi AS dan Uni Soviet selama Perang Dingin, maupun antara RRC dan Uni Soviet selama konflik mereka berlangsung.

Tetapi campurtangan luar dimungkinkan oleh terjadinya ketidakstabilan atau konflik internal ataupun regional (antar negara). Dalam hal masalah internal, tragedi Gestapu/PKI tahun 1965 merupakan puncak ketidakstabilan dan situasi konflik politik antara kekuatan-kekuatan pro dan anti-komunis, khususnya antara PKI yang pro-RRC di satu pihak dan di lain pihak Angkatan Darat, dan golongan-golongan nasionalis dan keagamaan. Konfrontasi terhadap Malaysia berkaitan dengan semakin kuatnya kedudukan PKI di Indonesia, yang mempengaruhi pandangan politik Indonesia. Dan sikap anti-kolonialisme Presiden Soekarno yang militan semakin mendekatkan hubungan Indonesia dengan Uni Soviet selama perjuangan Irian Barat, dan kemudian dengan RRC selama konfrontasi dengan Malaysia. Dan konflik regional dalam bentuk konfrontasi Indonesia-Malaysia mengundang campur tangan luar , bukan hanya RRC di pihak Indonesia, tetapi juga Inggris di pihak Malaysia. Persepsi tentang ancaman luar yang demikian telah mendasari keanggotaan dan partisipasi Indonesia dalam kerjasama regional ASEAN.

Sekurang-kurangnya dalam pandangan pemerintahanOrde Baru, peristiwa Gestapu terutama disebabkan oleh campurtangan RRC. Di balik ketidakstabilan politik dan kurangnya persatuan bangsa adalah krisis ideologi sebagaiakibat usaha Prfesiden Soekarno untuk mengakomodasikan komunisme dalam ideologi Pancasila dengan memaksakan persatuan antara golongan nasionalis, agama dan komunis (NASAKOM). Dan di atas semunya itu adalah adanya krisis ekonomi. Ini merupakan tanah subur tidak saja bagi pemberontakan komunis, tetapi juga bagi campurtangan luar. Sebab itulah di bawah pemerintahan Orde Baru, Indonesia mengalihkan perhatiannya dari sumber ancaman eksternal ke sumber ancaman internal. Inilah basis dari konsep “ketahanan nasional”, yang pada hakikatnya adalah kemampuan bangsa secara keseluruhan yang meliputi segala aspek kehidupan nasionalnya. Dan ketahanan nasional masing-masing negara Asia Tenggara akan membantu dikembangkannya “ketahanan regional”, meskipun ketahanan regional tidak semata-mata merupakan jumlah agregat ketahanan nasional tiap-tiap negara. Karena pada akhirnya ASEAN bertujuan meliputi semua negara Asia Tenggara, maka “ketahanan ASEAN” sebagaimana disebut dalam Deklarasi Kerukunan ASEAN 1976 dapat diartikan sebagai ketahanan regional Asia Tenggara.

Baik ketahanan nasional, ketahanan regional, maupun keamanan komprehensif, hendaknya dimengerti sebagai suatu prinsip, suatu cita-cita. Ini berarti usaha pengembangan ketahanan nasional maupun regional merupakan process terus-menerus, dan tidak pernah dapat taken for granted. Di samping itu, sulit ditentukan perangkat kriteria untuk mengukur keberhasilan usaha itu, lebih-lebih karena disamping unsur-unsur kuantitatif, konsep-konsep itu mengandung unsur-unsur yang kualitatif sifatnya. Unsur-unsur seperti itu, misalnya, percaya diri dalam hal ketahanan nasional, dan dalam hal ketahanan regional, saling percaya serta seperangkat aturan main yang disepakati dalam hubungan dan interaksi antar negara-negara kawasan. Di sinilah letak arti dari CBMs (Confidence-Building Measures).

ASEAN sendiri dapat dianggap sebagai suatu bentuk CBM yang komprehensif, yang telah mengembangkan kecenderungan-kecenderungan ke arah terbentuknya suatu security community. Apa yang dipaparkan dalam bahasan ini, sekalipun secara khusus menyangkut ASEAN dan Asia Tenggara, pada dasarnya dapat diterapkan pada kerangka yang lebih luas, yaitu kawasan Asia Pasifik, karena Asia Tenggara merupakan bagian integral dari kawasan itu, terutama jika dan apabila subkawasan-subkawasan lain menerapkannya juga.


 
Versi Lengkap
Versi Cetak
Beritahu Teman
 
Back To Top
 
 
 
Site Map
Pencarian
Pencarian Detail